Após
trabalhar o conceito de Estado e os elementos básicos que o caracterizam,
passaremos agora à reflexão sobre o conceito de governo e suas diferentes
formas de organização e funcionamento.
O objetivo é
estabelecer uma distinção clara entre as esferas administrativas de governo
(governos federal, estadual e municipal) e o conceito teórico, oriundo da Teoria
Geral do Estado.
Serão introduzidas
concepções gerais de governo, bem como as classificações de governo mais
comuns, com base nas quais se buscará desenvolver um debate sobre as formas
democráticas e não democráticas de governar uma sociedade, tomando como
exemplos o Brasil e outros países que apresentem uma realidade diferente.
Tendo como
referência alguns modelos de formas de governo no Estado Moderno, serão introduzidos
de maneira sintética aos conceitos de monarquia, república, democracia,
parlamentarismo e presidencialismo.
Ao final, a
intenção é, levar a ter uma noção mais precisa da democracia como forma de governo,
entre outras formas possíveis, bem como situar o sistema de governo brasileiro em
relação ao de outros países, estabelecendo comparações de forma crítica.
Agora que
já foi trabalhado o conceito de Estado, é preciso entender como ele funciona. Basicamente,
o que faz o Estado funcionar é o governo. Porém, o modo como um Estado funciona
pode variar muito. Cada país tem seu jeito particular de governar sua própria sociedade,
com suas leis, regras, normas e formas de organização interna do poder, de tal
modo que é quase impossível descrever todas as formas de governo que existem.
Contudo,
comparando os diferentes países, é possível encontrar algumas semelhanças no
que diz respeito ao regime político, à origem do poder, ao seu desenvolvimento
e à sua extensão. Isso permite construir classificações que nos ajudam a
compreender como as sociedades se governam e são governadas.
Um primeiro
aspecto a enfatizar é o fato de que o Estado, uma vez constituído, permanece, ou
seja, possui certa durabilidade. Tomemos como exemplo o Brasil. Nosso país
tornou-se independente de Portugal em 1822. Desde aquele ano, muitos governos
foram instituídos e caíram, presidentes foram eleitos, regimes políticos se
sucederam, enfim, muita coisa mudou.
Formas de
governo: a monarquia
A ideia de
classificar as formas de governo é muito antiga. Já na Antiguidade, o filósofo
grego Aristóteles (384 a 322 a.C.) foi um dos primeiros a analisar os tipos de
governo existentes na época e procurar uma forma de classificá-los. Percebemos
anteriormente que até mesmo o Brasil, já em sua fase independente, passou por
governos diferentes.
O Brasil
foi uma monarquia e depois se tornou uma república. Essas são as formas mais
comuns que o Estado Moderno adotou.
Se você
questionar “Quem governa o Brasil?” A resposta geralmente é dada a
partir do nome do atual presidente, o que não está incorreto, mas o importante é
enfatizar o cargo de presidente da República. Há outros Estados nacionais em
que o cargo do Executivo também é ocupado por presidentes, como Estados Unidos
da América, Colômbia, Argentina e Bolívia.
Quais
outros tipos de governo você conhece? Existem países que adotam as
formas de governo monarquia e república. Quando aparece o primeiro-ministro, esclarecemos
que existem monarquias cujo sistema de governo é parlamentarista, ou seja, o
chefe de Estado é o monarca, mas o chefe de Governo é o primeiro-ministro.
Portanto, há mais de uma forma de governo e que vamos estudar algumas delas.
Você sabe
explicar a diferença entre um rei e um presidente? A monarquia
é uma das formas mais antigas de governo e já foi adotada por quase
todos os Estados do mundo. Com o passar do tempo, o fortalecimento das
instituições democráticas e o aumento da participação da população nas decisões
sobre os destinos da nação acabaram enfraquecendo a monarquia, que foi
abandonada pela maior parte dos países.
As características fundamentais dessa forma de
governo são:
* vitaliciedade: o monarca governa enquanto viver
ou enquanto tiver condições para continuar governando, ou seja, seu mandato é
vitalício e não temporário;
* hereditariedade: quando o monarca morre ou
deixa o governo por qualquer motivo, é imediatamente substituído pelo herdeiro
da coroa, seguindo a linha de sucessão da realeza. O cargo, portanto, é
hereditário;
* irresponsabilidade: o monarca
não precisa dar explicações ao povo ou a qualquer órgão sobre os motivos pelos
quais adotou certa orientação política, pois ele detém o poder soberano.
As
monarquias não são todas iguais. Elas variam conforme a extensão do poder do
monarca, seja ele o rei, a rainha, um príncipe, um sultão ou o imperador. No
passado, os monarcas detiveram mais poder do que nos dias de hoje, em que atuam
muito mais como chefes de Estado do que de Governo, isto é, líderes executivos.
Tipos de monarquia
Absolutista:
O monarca exerce o poder de forma absoluta, sem quaisquer limitações constitucionais
ou divisões de poder (Arábia Saudita, Bahrein, Brunei, Catar).
Limitada: O poder
central é repartido entre outros órgãos autônomos ou é submetido à soberania
nacional.
Há três
tipos de monarquia limitada:
o de estamentos: o rei descentraliza certas
funções, que são delegadas a membros da nobreza, reunidos em cortes, ou a
outros órgãos que funcionam como desdobramentos do poder real (reinos feudais);
o
constitucional: o rei exerce o Poder
Executivo, nos termos de uma Constituição, ao lado dos Poderes Legislativo e
Judiciário (Aruba, Austrália, Bélgica, Camboja, Dinamarca, Holanda, Japão,
Jordânia, Luxemburgo, Marrocos, Mônaco, entre outros);
o
parlamentar: o rei não exerce sua função de
governo, mas sim de chefe de Estado, segundo o que a Constituição determinar. O
Poder Executivo é exercido por um Conselho de Ministros, responsável perante o
Parlamento (Emirados Árabes Unidos, Espanha, Granada, Lesoto, Reino Unido,
Suécia, Tailândia, entre outros).
A monarquia
já foi uma forma de governo amplamente adotada no mundo. Hoje, menos de 40 Estados
a adotam. Alguns países, entretanto, optaram pela monarquia constitucional ou parlamentar,
especialmente, em que o rei exerce principalmente a função de chefe de Estado.
Em 1993, no
Brasil, houve um plebiscito[1],
para saber se os cidadãos brasileiros queriam mudar ou não a forma de governo.
A monarquia era uma das opções consideradas, mas venceu a república presidencialista.
Formas de
governo: a república democrática
A
república, por sua vez, é a forma de governo que se opõe à monarquia, pois
permite a possibilidade de participação do povo no governo. A palavra
“república” origina-se do latim res publica, que significa “coisa pública”,
ou tudo aquilo que se refere à comunidade dos cidadãos, no caso, os romanos.
Nesse
sentido, referia-se ao próprio Estado Romano. Hoje, entretanto, o termo é utilizado
para fazer referência ao Estado Moderno. Fundamentada no ideal de democracia, a
concepção moderna de república remonta ao século XVIII, quando teóricos iluministas,
pensadores e lideranças políticas disseminaram as primeiras ideias contra a monarquia
absolutista. É essa concepção moderna que será discutida aqui.
Para
avançar na discussão, leia o trecho a seguir, que se refere ao pensamento dos
teóricos iluministas do século XVIII e de como viam a república como a grande
alternativa à monarquia.
Ao mesmo tempo em que se apontavam os males da
monarquia, aumentava a exigência de participação do povo no governo, surgindo a
república, mais do que como forma de governo, como o símbolo de todas as
reivindicações populares. A república era expressão democrática de governo, era
a limitação do poder dos governantes e era a atribuição de responsabilidade
política, podendo, assim, assegurar a liberdade individual.
(DALLARI, Dalmo de A. Elementos de Teoria Geral
do Estado. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 229.)
A concepção
moderna de república encontra-se fundamentada em um ideal de democracia. Mas o
que significa democracia? Hoje, muito se fala em democracia, porém o real
sentido da palavra nem sempre é claro. A origem da palavra é grega e significa
“governo” ou “poder do povo”. Vê-se claramente que a democracia opõe-se à
monarquia, seja porque ela é o governo do povo, enquanto a monarquia é o
governo de um rei, seja porque ela pretende ser o governo de todos, sendo a
monarquia o governo de um só.
Mas de onde
se originou essa concepção de governo? Com as práticas de participação nas
decisões políticas dos cidadãos na Grécia Antiga. Há, entretanto, uma ressalva
importante a fazer com relação à democracia grega e à moderna, no que diz
respeito ao conceito de “povo”.
Com relação à
Grécia Antiga, podemos dizer que todos participavam efetivamente das decisões
do governo? Apenas as pessoas que se enquadravam no critério de cidadãos
gregos participavam do processo democrático de governo, o que, portanto, excluía
as mulheres, os escravos, os artesãos, os estrangeiros e uma série de outras
categorias sociais. Nesse sentido, a concepção de democracia grega é diferente
da que adotamos hoje.
Destacamos
a seguinte questão: Qual é a concepção moderna de democracia? É
importante deixar claro que a democracia grega inspirou a democracia
moderna, pois se tratava de uma forma de governo que abrangia o conjunto dos
cidadãos, de modo que o poder não se concentrava apenas nas mãos de um único governante.
Ao incluir uma parcela muito mais ampla dos habitantes do Estado, mesmo com restrições,
a democracia tornou-se um referencial nas lutas contra o absolutismo. O ideal
de Estado democrático, fruto do pensamento e das ideias predominantes na Europa
do século XVIII, que levaram à formação dos Estados Unidos da América,
fundamenta-se em três princípios:
* a supremacia da vontade popular sobre a do monarca,
que tornou a necessidade de participação do povo no governo um imperativo – daí
a importância dada à democracia como forma ideal de governo;
* a preservação da liberdade sem
qualquer interferência do Estado, entendida como o poder de fazer tudo o que
não violasse a liberdade do próximo e, principalmente, o direito de cada um
dispor da própria pessoa e de seus bens, limitando o poder absoluto do Estado
sobre a vida e a propriedade;
* a igualdade de direitos, princípio
que buscava pôr fim aos privilégios baseados em critérios econômicos e de
nascimento, que levavam à discriminação entre classes e estamentos sociais,
conferindo direitos de cidadania a todos igualmente.
Considerando-se
que o Estado democrático é aquele em que o próprio povo governa, há o problema
de como garantir que todos expressem sua vontade e se manifestem em relação às
decisões que serão tomadas. Na Grécia Antiga, os cidadãos reuniam-se em local
público, denominado ágora, para deliberar.
Na
realidade, sabemos que o Estado não funciona dessa forma. Em um país com aproximadamente
200 milhões de habitantes, não é possível que todas as pessoas participem
ativamente do governo ao mesmo tempo. Então, colocamos a questão: De que
modo as instituições democráticas podem funcionar? Será que é
somente “votando em políticos” ou “elegendo prefeitos, governadores”?
Com efeito,
a alternativa encontrada para que um Estado funcione, enquanto uns governam e
outros se dedicam aos seus afazeres, foi atribuir funções executivas e
legislativas a representantes eleitos democraticamente, isto é, por meio
de eleições. Isso garante que o povo participe, mesmo que indiretamente, da
formação do governo.
Características fundamentais de uma república democrática:
* temporariedade: o mandato do chefe de Governo
tem um tempo de duração, por exemplo, quatro anos com direito a uma reeleição,
como no caso brasileiro;
* eletividade: o chefe de Governo é eleito pelo
povo, ou seja, seu mandato não é hereditário;
* responsabilidade: por ter sido eleito por voto
popular, o chefe de Governo é politicamente responsável, devendo prestar contas
e justificar suas orientações e ações políticas.
Tal como as
monarquias, há mais de um tipo de república. A diferença está na origem do
poder, ou seja, se ele emana de todo o povo ou apenas de parte dele, e no grau
de participação do poder nas decisões do governo.
Quando
apenas uma parte da sociedade, ou uma elite, governa, trata-se de uma
aristocracia ou uma república aristocrática. Quando todo o poder emana do povo,
trata-se de uma democracia ou república democrática.
Tipos de
república:
Aristocrática
- Significa, literalmente, governo dos melhores, ou de uma classe
privilegiada da sociedade (aqueles que detinham conhecimento, a elite econômica
ou política – Atenas nos séculos V e IV a.C., Veneza desde a Idade Média até o
século XVIII).
Democrática
- Forma de governo em que todo poder emana do po vo. Pode ser de três
tipos:
* direta: a totalidade dos cidadãos governa por meio de
assembleias populares (Estado ateniense);
* indireta ou representativa: o povo
elege seus representantes para o exercício das funções legislativas, executivas
e, em alguns países, judiciárias;
* semidireta ou mista: sistema em
que os problemas considerados de suma importância nacional são decididos pelo
próprio povo por processos típicos de democracia direta, enquanto os assuntos legislativos
cabem aos representantes eleitos.
Qual é o
tipo de república que temos no Brasil? O Brasil não é uma “democracia
indireta ou representativa”, pois estamos mais familiarizados com a descrição
apresentada. Porém, é importante esclarecer que a Constituição brasileira prevê
alguns mecanismos típicos de democracia direta,
como:
* plebiscito: trata-se de uma consulta prévia feita ao povo a
respeito de uma decisão do governo que influencia amplamente a vida dos
cidadãos. Um exemplo importante de plebiscito foi a escolha da forma de
governo, em 1993, quando a população optou pela continuidade do
presidencialismo;
* referendo: consiste em uma consulta realizada após a efetivação
de uma medida do governo, em que o povo se manifesta favoravelmente ou não
sobre um determinado assunto. Um exemplo foi o referendo sobre a
comercialização de armas de fogo e munições, realizado em 2005;
* iniciativa popular: é o
direito de apresentar à Câmara dos Deputados um projeto de lei por iniciativa
dos próprios cidadãos, desde que seja subscrito por, no mínimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribuído em pelo menos cinco Estados, com não menos de
três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. Foi por iniciativa popular
que a Lei de Crimes Hediondos foi criada.
Parlamentarismo
e presidencialismo
Como vimos,
as monarquias e as repúblicas podem ser de vários tipos.
Em alguns
países, como o Reino Unido, o poder é dividido entre o chefe de Estado,
representado por um rei ou uma rainha, e o chefe de Governo, representado pelo
primeiro-ministro, que está à frente do Parlamento. Trata-se, portanto, de uma
monarquia que combina um sistema parlamentarista de governo.
Em outros
países, como o Brasil, embora existam ministros, o chefe de Governo é o
presidente da República. Nesse caso, trata-se de uma república com sistema
presidencialista de governo.
Passaremos
a estudar esses dois importantes sistemas de governo: o parlamentarismo e o presidencialismo.
O parlamentarismo teve origem na Inglaterra, quando
o Rei Eduardo I oficializou as reuniões de cidadãos comuns e burgueses, criando
o Parlamento, em 1295. Desde esse momento, a instituição levou vários séculos para
conseguir impor suas decisões ao monarca, tendo se dividido em duas casas, a
Câmara dos Lordes (reservada aos nobres) e a Câmara dos Comuns (reservada
àqueles sem título de nobreza). Mas foi somente no século XVIII que se destacou
a figura do primeiro-ministro, responsável por comandar o Gabinete (os membros
responsáveis por executar as ordens do rei), que passou a expor e defender suas
decisões perante o Parlamento. No século XIX, o sistema foi aperfeiçoado e o
primeiro-ministro passou a ser escolhido entre os representantes da maioria
parlamentar, condicionando-se sua permanência no cargo à manutenção dessa
maioria.
(Elaborado especialmente para o São Paulo faz
escola)
É
importante destacar que o parlamentarismo é um sistema de governo que pode
existir tanto nas monarquias como nas repúblicas. São exemplos de monarquias
parlamentaristas o Reino Unido, a Espanha e a Holanda. São exemplos de
repúblicas parlamentaristas a Itália, a França e Portugal.
Características do parlamentarismo:
* distinção entre chefe de Estado e chefe de Governo: o chefe
de Estado, representado pelo monarca ou presidente da República, não participa
das decisões políticas. A ele cabe a função de representar o Estado e atuar nos
momentos de crise, indicando um novo primeiro-ministro para aprovação do
Parlamento. O chefe de Governo, que exerce o Poder Executivo e é a figura
política mais importante no parlamentarismo, é indicado pelo chefe de Estado e
precisa ser aprovado pelo Parlamento para se tornar primeiro-ministro;
* interdependência entre os Poderes Executivo e Legislativo: em
primeiro lugar, o Gabinete de Governo reflete a maioria parlamentar. Em segundo
lugar, se o partido a que pertence o primeiro-ministro conseguir manter a
maioria no Parlamento, ele permanece no cargo. Caso contrário, o partido com maior
número de cadeiras ganha o direito à chefia do governo, e um novo
primeiro-ministro deve ser escolhido;
* queda do Gabinete por voto de desconfiança: se um
parlamentar desaprova a política desenvolvida pelo primeiro-ministro (em sua
totalidade ou em algum aspecto importante), pode propor um voto de desconfiança.
Caso esse voto seja aprovado pela maioria parlamentar, o primeiro-ministro deve
se demitir; se não o fizer, estará contrariando a vontade do povo, representada
pelo Parlamento;
* possibilidade de dissolução do Parlamento: o Parlamento
pode ser dissolvido pelo chefe de Estado, a pedido deste ou do primeiro-ministro,
em ocasiões especiais. Quando o primeiro-ministro percebe que só conta com uma
pequena maioria, pode pedir a dissolução, apostando que a realização de
eleições gerais resultará em uma ampliação da sua base de apoio. Ou, então,
quando recebe um voto de desconfiança, pode pedir a dissolução, se entender que
é o Parlamento que se acha em desacordo com a vontade popular. Após as
eleições, se o primeiro-ministro tiver apoio da maioria no novo Parlamento,
continuará no cargo; caso contrário, terá de se demitir.
Mas, diferentemente do que ocorreu em relação ao
regime parlamentar, o presidencialismo não resultou de um longo e gradual
processo de elaboração. Pode-se afirmar com toda segurança que o presidencialismo
foi uma criação americana do século XVIII, tendo resultado da aplicação das
ideias democráticas, concentradas na liberdade e na igualdade dos indivíduos e
na soberania popular, conjugadas com o espírito pragmático dos criadores do
Estado norte-americano. A péssima lembrança que tinham da atuação do monarca,
enquanto estiveram submetidos à coroa inglesa, mais a influência dos autores
que se opunham ao absolutismo, especialmente de Montesquieu, determinou a
criação de um sistema que, consagrando a soberania da vontade popular, adotava
ao mesmo tempo um mecanismo de governo que impedia a concentração do poder. (DALLARI,
Dalmo de A. Elementos de Teoria Geral do Estado. São Paulo: Saraiva,
2009. p. 240)
Quais semelhanças
você observa entre o sistema parlamentarista de governo e o sistema
presidencialista? E diferenças?
Diferentemente
do parlamentarismo, o sistema de governo presidencialista é próprio das
repúblicas. Em linhas gerais, o representante máximo do governo é o presidente da
República, eleito pelo povo para mandatos regulares. Ele acumula as funções de
chefe de Estado e de Governo e nomeia e demite os ministros sem a necessidade
de consultar o Poder Legislativo.
Características básicas do presidencialismo:
* dupla função: o presidente da República representa
o Estado, ao mesmo tempo que exerce a chefia do Poder Executivo. Além disso, a
responsabilidade pela determinação das diretrizes do Executivo é de
exclusividade do presidente da República;
* mandato eletivo: o presidente é escolhido pelo povo,
e não se reporta ao Poder Legislativo;
* prazo do mandato determinado: no
sistema presidencialista, o presidente é eleito por um prazo fixo determinado,
ao fim do qual o povo é novamente chamado a escolher um novo governante;
* poder de veto: o presidencialismo possui como
característica a separação dos Poderes. Porém, para que não haja uma “ditadura”
do Poder Legislativo, reduzindo o chefe do Executivo à condição de mero
executor automático das leis, lhe é concedida a possibilidade de interferir no
processo legislativo por meio do veto. Assim, os projetos aprovados pelo
Congresso devem ser remetidos ao presidente da República para receber sua
sanção, ou seja, uma manifestação de sua concordância. Se o presidente vetar o
projeto, o Congresso precisa apreciar o veto mediante uma votação especial;
* indissolubilidade do Congresso/Parlamento:no presidencialismo,
por causa da separação dos Poderes, o Congresso – Poder Legislativo – não pode
ser dissolvido pelo Poder Executivo por convocação de eleições gerais, como no
parlamentarismo.
Quais as
vantagens de um e de outro sistema de governo (presidencialismo ou
parlamentarismo)?
Os defensores do parlamentarismo consideram-no de
fato, mais racional e menos personalista, porque atribui responsabilidade
política ao chefe do executivo e transfere ao Parlamento, onde estão representadas
todas as grandes tendências do povo, a competência para fixar a política do
Estado, ou pelo menos, para decidir sobre a validade da política fixada. Os que
são contrários a esse tipo de governo argumentam com sua fragilidade e
instabilidade, sobretudo na época atual em que o Estado não pode ficar numa
atitude passiva, de mero vigilante das relações sociais.
(DALLARI, Dalmo de A. Elementos de Teoria Geral
do Estado. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 238)
O regime presidencial tem sido preferido nos
lugares e nas épocas em que se deseja o fortalecimento do poder executivo, sem
quebra da formal separação dos poderes. A seu favor argumenta-se com a rapidez com
que as decisões podem ser tomadas e postas em prática. [...] Por último,
alega-se que o presidencialismo assegura maior energia nas decisões, pois sendo
o responsável pela política e tendo os meios para aplicá-la, tudo fará para que
o Estado atue com o máximo de suas possibilidades. [...] O principal argumento
que se usa contra o presidencialismo é que ele constitui, na realidade, uma
ditadura a prazo fixo. Eleito por um tempo certo e sem responsabilidade
política efetiva, o presidente da República pode agir francamente contra a
vontade do povo ou do Congresso sem que haja meios normais para afastá-lo da
presidência. O impeachment, geralmente previsto nos sistemas
presidenciais, é uma figura penal, que só permite o afastamento do presidente
se ele cometer um crime.
(DALLARI, Dalmo de A. Elementos de Teoria Geral
do Estado. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 245-246)
Considerando as formas de governo estudadas, desenvolva um texto dissertativo explicitando a forma e o sistema de governo mais vantajosos e eficientes emt termos de eficácia do Estado, capacidade de articulação entre os Poderes e participação do povo na organização do governo.
